Comentários sobre a Reserva Florestal Legal

Prof. Paulo Affonso Leme Machado
Revisado em 04/09/2001
E-mail: leme.machado@merconet.com.br

1. Previsão legal.

Existem três tipos de reserva florestal legal: um tipo indicado pela qualidade da cobertura florestal e áreas de cerrado; os outros dois tipos dependem de sua localização no território brasileiro: a reserva na região Norte e da parte norte da região Centro-Oeste e a reserva em todas as outras regiões do Brasil, inclusive a parte sul da região Centro-Oeste.

1.1 Áreas de cerrado: "Aplica-se às áreas de cerrado a reserva legal de 20% (vinte por cento) para todos os efeitos legais." (art. 16 § 3.º da Lei 7.771 de 15 de setembro de 1965, com a redação da Lei 7.803/89).

1.2 Nas regiões Leste Meridional, Sul e Centro-Oeste, esta na parte sul, as derrubadas das florestas nativas, primitivas ou regeneradas, só serão permitidas, desde que seja, em qualquer caso, respeitando o limite mínimo de 20% (vinte por cento) da área de cada propriedade com cobertura arbórea localizada, a critério da autoridade competente " (art.16, "a" da Lei 7.771/65). "A reserva legal, assim entendida a área de, no mínimo 20% (vinte por cento) de cada propriedade, onde não é permitido o corte raso, deverá ser averbada à margem da inscrição da matrícula do imóvel, no registro de imóveis competente, sendo vedada a alteração de sua destinação, nos casos de transmissão a qualquer título, ou de desmembramento da área" (art. 16 § , 2.º da Lei 7.771/65, com a redação dada pela Lei 7.803/89).

1.3 Na região Norte e na parte da região Centro-Oeste do país, enquanto não for estabelecido o decreto de que trata o artigo 15, a exploração a corte raso, só é permissível desde que permaneça com cobertura arbórea, pelo menos 50% (cinqüenta por cento) da área de cada propriedade. Parágrafo único: a reserva legal, assim entendida área de, no mínimo, 50% (cinqüenta por cento) de cada propriedade, onde não é permitido o corte raso, deverá ser averbada à margem da inscrição da matrícula do imóvel no registro de imóveis competente, sendo vedada a alteração de sua destinação, nos casos de transmissão, a qualquer título, ou de desmembramento da área" (art. 44 da Lei 4.771/65, com a redação dada pela Lei 7.803/89).

2. Reserva florestal legal e sua relação com outros espaços territoriais protegidos.

A Reserva Florestal Legal decorre de normas legais que limitam o direito de propriedade, da mesma forma que "as florestas e demais formas de vegetação permanente" previstas, também, na Lei 4.771/65 (Código Florestal). Diferenciam-se no que concerne à dominialidade, pois a Reserva Florestal Legal do art.16 e do art. 44 Código Florestal somente incide sobre o domínio privado, sendo que as Áreas de Preservação Permanente incidem sobre o domínio privado e público.

A Reserva Florestal Legal pode coexistir com uma APA (Área de Proteção Ambiental), na forma em que esta foi prevista pela Lei 6.902/81 (art.9.º). As restrições ao uso da propriedade na APA irão acrescer a interdição de corte raso e inalterabilidade de destinação da Reserva Florestal Legal.

A Reserva Florestal Legal não se confundem com os Parques Nacionais, Estaduais e Municipais e nem se confunde com as Reservas Biológicas. Os Parques e as Reservas Biológicas tanto pelo direito nacional como pela Convenção de Washington são áreas exclusivamente de domínio público.

A Reserva Florestal Legal não se identifica com as Florestas Nacionais, Estaduais e/ou Municipais, pois estas são exclusivamente de domínio público, como se vê do art. 5.º, alínea "b" da Lei 4.771/65 (Código Florestal).

A dominialidade a que vimos nos referindo é sobre a área em que a Reserva Florestal Legal está inserida, não abrangendo os animais que existam na reserva e que constituem a fauna silvestre, pois estes, mesmo constituindo um bem público (Lei 5.197/67), podem coexistir com o regime de domínio da reserva florestal.

3. A Constituição Federal e a Reserva Florestal Legal.

3.1 A reserva florestal legal e o espaço territorialmente protegido na acepção do artigo 225, § 1.º, III, da CF.

Para assegurar o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, como bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, incumbe ao Poder Público definir, em todas as unidades da Federaçã ;o, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a Reserva Florestal Legal constitua um espaço territorialmente protegido. As modificações introduzidas no ano de 1989 deram a essa reserva um caráter de inalterabilidade. Assim, não só lei ordinária protege a Reserva Florestal Legal como a própria Constituição Federal. Nem o proprietário privado, nem o Poder Executivo isto é, quaisquer órgãos da administração pública podem consentir na diminuição e na supressão da Reserva Florestal Legal, a não ser que esse consentimento seja dado expressamente por lei federal. Portanto, decretos do Poder Executivo (e, por conseguinte, portarias, resoluções e atos da mesma categoria) não podem mudar o percentual exigido para as reservas, como não podem alterar as exigências legais que as caracterizam.

3.2 A reserva florestal legal e a legislação dos estados.

Legislar sobre florestas é competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal (art. 24, "caput", c.c. inciso VI CF). As normas que incidem sobre a Reserva Florestal Legal são "normas gerais", portanto, da competência da União (art. 24, § 1.º, CF). Não há no caso um vazio legislativo sobre as reservas, pois já houve previsão legal federal sobre a matéria (art. 24, § 3.º). Logo, os Estados podem suplementar a legislação federal sobre essas reservas, isto é, podem acrescentar normas mais severas, mas não podem exigir menos do que a norma federal.

3.3 O poder da polícia concernente à Reserva Florestal Legal.

A Constituição Federal diz que "é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal: preservar as florestas" (art. 24 "caput" e seu inciso VI). A Constituição Federal distinguiu em competência para legislar e competência para executar a legislação. Pelo fato de a lei federal prever a reserva florestal legal, esta não se tornou bem federal e nem é matéria de competência privativa da União.

Importa sobremaneira saber quem é autoridade competente para autorizar na Reserva Florestal Legal como para sancionar nessa área. A União, representada pelo IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e de Recursos Naturais Renováveis), pela reforma de 1989 (art.18 da Lei 7.803) afirmou sua vontade de intervir em toda a exploração e manejo florestal. Entretanto, a capacidade do órgão federal exercer esse poder de polícia ambiental, não impede que os Estados, ao mesmo tempo, ajam com poder de polícia idêntico. Havendo choques ou justaposições conflitantes o Poder Judiciário poderá decidir, salientando-se, contudo, que a hierarquia ou supremacia na execução das normas protetoras da Reserva Florestal Legal. O direito que melhor proteger, federal ou estadual (e municipal, se houver interesse local), é que deve ser levado à prática, prevenindo ou sancionando.

4. Área da reserva e cobertura arbórea.

A área reservada tem relação com "cada propriedade" imóvel e, assim, se uma mesma pessoa , física ou jurídica, for proprietária de propriedades diferentes, ainda que contíguas, a área a ser objeto da Reserva Legal será medida em "cada propriedade" (art. 16 "a" e art. 44, "caput", ambos da Lei 4.771/65). Há diferença de redação entre a reserva florestal legal da região Norte e do resto do país no que se refere ao processo de escolha da área a ser reservada. O art. 44 silencia sobre quem pode escolher a área, sendo que o art. 16, "a", diz "... da área de cada propriedade com cobertura arbórea localizada, a critério da autoridade competente". Assim, o art. 44 possibilita o proprietário localizar a área a ser reservada, sendo que nos casos do art. 16, será a autoridade competente, que indicará a área, com base em motivos de gestão ecologicamente racional. Não pode haver arbítrio por parte da autoridade, mas decisão motivada. A área da reserva destina-se a Ter "Cobertura Arbórea" como se vê dos artigos 16 e 44 mencionados. O legislador brasileiro sentiu a necessidade de manter e/ou de reintroduzir árvores no país independentemente do valor botânico e/ou ecológico das mesmas. As espécies nativas têm preferência, mas não foram abolidas as espécies exóticas do manejo florestal. Nas propriedades rurais das regiões da reserva florestal do art. 16, com área entre vinte e cinqüenta hectares, no cômputo do percentual dos vinte por cento da reserva, podem entrar os maciços de porte arbóreo frutíferos, ornamentais ou industriais (art. 16,§ .º da Lei 4.771/65).

Não se desprezou o ecossistema, mas se optou por uma política ambiental em que não haveria necessidade de investimento de dinheiro público para expropriar. Se, contudo, em determinada região do país, um ecossistema for ameaçado ou estiver em perigo, não se descartou a utilização do zoneamento ecológico, que muitas vezes não foi sequer formulado.

O fato de inexistir cobertura arbórea na propriedade não elimina o dever do proprietário de instaurar a reserva florestal. A Lei de Política Agrícola-Lei 8.171 de 17 de janeiro de 1991-previu : "A partir do ano seguinte ao de promulgação desta lei, obriga-se o proprietário rural, quando for o caso, a recompor em sua propriedade a Reserva Florestal Legal, prevista na Lei 4.771 de 1965, com a nova redação dada pela lei 7.803 de 1989, mediante o plantio, em cada ano, de pelo menos um trinta avos da área total para completar a referida Reserva Florestal Legal (RFL)". Esta norma legal torna clara a obrigação de recomposição florestal da área da reserva, ainda que, de outro lado, seja criticável a morosidade da recomposição (essa lei entrou em vigor no dia 18 de janeiro de 1991 e, assim, a reserva só será integralmente recomposta aos 18 de janeiro de 2021. É uma norma legal introduzida sem visão do meio ambiente como um todo, inserida nas disposições finais da Lei de Política Agrícola, que merece ser reformulada).

Pondere-se que, ao se dar prazo para a recomposição, não se está retirando a obrigação do proprietário de, desde já, manter a área reservada na proporção estabelecida-20% ou 50%-conforme o caso. Se nessa área inexistir floresta, nem por isso poderá o proprietário exercer atividade agropecuária ou de exploração mineral. A Área da Reserva Florestal, desmatada anteriormente ou não, terá cobertura arbórea pela regeneração natural ou pela ação humana.

Na recomposição florestal deverão preferentemente ser utilizadas espécies nativas (conforme o art. 19, parágrafo único da Lei 4.771/65, com redação dada pelo art. 19 da Lei 7.803/89).

5. Características da Reserva Florestal Legal.

5.1 Inalterabilidade de destinação.

A reforma da legislação florestal de 1989, ao lado de outras reformas de textos legais ambientais, que se fizeram na mesma ocasião, veio tardiamente. A reserva florestal era esfacelada ou diminuída por ocasião de venda, do desmembramento e/ou sucessão da propriedade.

A reforma previu para os três tipos de reserva florestal mencionados a vedação de "alteração de sua destinação nos casos de transmissão, a qualquer título, ou de desmembramento da área".

A lei visou dar permanência à área florestada do país, não interessando a qualidade ou a quantidade de proprietários privados. A lei federal determina a imutabilidade da reserva florestal, de domínio privado. Nos casos de transmissão por "ato entre vivos" (artigo 531 do CC), como, também, pela acessão, usucapião e pelo direito hereditário, a área da reserva, a partir da promulgação da Lei 7.803/89, continua com os novos proprietários numa cadeia infinita. O proprietário pode mudar, mas não muda a destinação da área da reserva florestal.

Oportuno salientar que as entidades paraestatais de direito privado estão, também, obrigadas a constituir e conservar a Reserva Florestal Legal, inclusive, no que tange a inalterabilidade da destinação. Aliás a Constituição Federal estatui que "a empresa pública, a sociedade de economia mista e outras entidades que explorem atividade econômica sujeitam-se ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias" (art. 173, § 1.º).

5.2 Vedação de corte raso na Reserva Florestal e limitação de uso.

Na área da Reserva Florestal Legal é proibido o corte raso da cobertura arbórea. Corte raso é um "tipo de corte em que é feita a derrubada de todas as árvores, de parte ou de todo um povoamento florestal, deixando o terreno momentaneamente livre de cobertura arbórea" (Portaria P/1986-IBDF). Basta atingir parte do povoado florestal para ocorrer o corte raso. O corte raso tem como resultado imediato a retirada e/ou perecimento das árvores. Assim, é vedado, também, o lançamento ou aplicação de agrotóxicos que tenham efeito similar ao de corte raso, isto é, que "deixam o terreno momentaneamente livre da cobertura arbórea".

Toda a utilização que não implique em corte raso da vegetação e que respeite outras condições legais existentes está permitida. Parece-nos admissível a coexistência da Reserva Florestal Legal com a Reserva Extrativista.

5.3 Gratuidade da constituição da Reserva Florestal Legal.

Considera a generalidade da obrigação de instituir reservas florestais, não cabe indenização ao proprietário por parte do Poder Público. A obrigação de instituir e manter a reserva grava um proprietário somente, mas todas as propriedades rurais privadas.

Aplicam-se, concretamente, dois princípios constitucionais: "a propriedade atenderá a sua função social" (art. 5.º, XXIII) e "a função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigências estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: II-utilização adequado dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente" (art. 186 da CF).

5.4 A averbação da Reserva Florestal Legal no Registro de Imóveis.

5.4.1 Legislação Florestal.

A Reserva Florestal "deverá ser averbada à margem da inscrição de matrícula do imóvel no registro de imóveis competentes" (art. 16,§ 2.º e art. 44, parágrafo único, ambos da Lei 4.771/65). A averbação pode ser provocada "por qualquer pessoa", segundo permite a Lei de Registros Públicos (Lei 6.015 de 31 de dezembro de 1973-art. 217). Levando-se em conta que as florestas são "bens de interesse comum a todos os habitantes do país" (art. 1.º da Lei 7.771/65) e que "todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado" (art. 225, "caput" , da Constituição Federal) qualquer pessoa pode dirigir-se diretamente ao Cartório de Registro de Imóveis para informar-se sobre a existência da averbação da reserva florestal. Independente de ser ou não proprietário da propriedade rural, qualquer pessoa, e, portanto, o Ministério Público e as associações poderão promover "o registro e a averbação, incumbindo-lhes as despesas respectivas" (art. 217 mencionado) e desde que ofereçam elementos fáticos e documentais.

5.4.2 Legislação Estadual.

A Constituição do Estado Amazonas de 1989 previu em seu art. 236: "O Poder Público poderá estabelecer, na forma da lei, restrições administrativas de uso em áreas privadas, visando à proteção ambiental. § 1.º - as restrições de uso a que se refere o "caput" deste artigo serão averbadas no registro imobiliário, no prazo máximo de sessenta dias, a contar de seu estabelecimento", A Constituição do Estado de Goiás de 1989 previu em seu art. 129: "os imóveis rurais manterão pelo menos vinte por cento de sua área total com cobertura vegetal nativa, para a preservação da fauna e flora autóctones, obedecido o seguinte: 1° as reservas deverão ser delimitadas e registras junto ao órgão do Executivo, na forma da lei, vedada a redução e o remanejamento mesmo no caso de parcelamento do imóvel; 2° o Poder Público realizará inventários e mapeamentos necessários para atender às medidas preconizadas neste artigo".

A Constituição do Estado do Piauí de 1989 previu em seu art. 240: " O Poder Público poderá estabelecer restrições administrativas ao uso do solo nas áreas privadas, para fins de proteção de ecossistemas, devendo averbá-las no registro imobiliário, dentro do prazo máximo de um mês, a contar do seu estabelecimento.

A Constituição do Estado do Rio de Janeiro de 1989 previu em seu art. 269: "O Poder Público poderá estabelecer restrições administrativas de uso de áreas privadas para fins de proteção de ecossistemas. Parágrafo único: As restrições administrativas de uso a que se refere este artigo deverão ser averbadas no registro imobiliário no prazo máximo de um ano a contar de seu estabelecimento.

5.5 Medição, demarcação e delimitação da Reserva Florestal Legal.

A lei federal não foi expressa em exigir que a área destinada à Reserva Florestal Legal fosse medida, demarcada ou delimitada. A lógica das coisas nos mostra que essas atividades estão automaticamente inseridas na instituição da reserva, um que se aponta um percentual da área total do imóvel rural, e no ato de averbar no registro de imóveis. Indiscutivelmente obrigatórias a todas estas operações, inclusive, através de ações judiciais.

5.6 Isenção de imposto territorial rural sobre a Reserva Florestal Legal.

A Lei 8.171 de 17 de janeiro de 1991, que dispôs sobre política agrícola, estatuiu em seu art. 104, que serão isentas de tributação e do pagamento do Imposto Territorial Rural as áreas do imóveis rurais consideradas de reserva legal e de preservação permanente, previstas na Lei 4.771/65, com a nova redação dada pela Lei 7.803./89.

O professor Mohamed Ali Mekouar acentua que "judiciosamente aplicada à floresta, a política fiscal pode constituir um instrumento eficaz para sua conservação e gestão. Como pode, ao contrário, se privilegiar a maximização da receita, levar a superexploração e à regressão da floresta. Conciliar com esse fim as pretensões do fisco e os interesses da floresta não tem sido sempre uma tarefa fácil. Entretanto a política fiscal pode contribuir para a proteção da floresta ao procurar o equilíbrio entre essas preocupações complementares"(Études en Droit de L'Environnement, Rabat, Éditions Okad, 1988, 245 p.).

6. Ações Judiciais e a Reserva Florestal Legal.

Duas ações judiciais despontam como protetoras da reserva florestal legal: a ação civil pública e a ação popular.

A ação civil pública, pedindo o cumprimento da obrigação de fazer, procurará que o Poder Judiciário obrigue o proprietário do imóvel rural, pessoa física ou jurídica, a instituir a reserva florestal legal, medi-la, demarcá-la e averbá-la no registro de imóveis, como também, faça o proprietário introduzir e recompor a cobertura arbórea da reserva. Pedir-se-á nessa ação o cumprimento da obrigação de não fazer, quando se pretender invadir a reserva florestal ou deturpar o seu uso, por diversas formas, seja através de posseiros, seja através de desmatamento ou de ocupação por atividade pecuária, exploração mineral, construção de hidrelétricas, por exemplo.

Será útil recorrer-se à ação civil pública para impedir os proprietários de receberem quaisquer isenções e/ou incentivos fiscais, como financiamentos oficiais, se infringirem as normas sobre a reserva florestal legal.

A ação popular possibilitará aos cidadãos controlar a Administração Pública direta e indireta, inclusive as atividades concedidas, visando anular os atos lesivos ao meio ambiente (art. 5.º, LXXIII da CF), e, no caso concreto, proteger a reserva florestal legal.




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